Категорія: Шукачі притулку

Обґрунтування та рекомендації щодо визначення форми адміністративного судочинства для розгляду справ у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту[1] та пропозиції щодо внесення змін до КАС України

Постановка проблеми

В 2020 році в судах першої інстанції одночасно перебувало 949 справ, що стосувалися вирішення питання про визнання особи біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту[2]. Ця категорія справ склала трохи менше 3% усіх адміністративних справ, що розглядалися судами першої інстанції за цей період. Незважаючи на невеликий обсяг, ці справи мають суттєве значення для міграційної політики України в цілому та ілюструють виконання нашою країною міжнародних зобов’язань, зокрема, за Конвенцією про статус біженців 1951 року.

На момент 2021 року склалася неоднозначна судова практика щодо цих категорій справ.  Більша частина суддів перших інстанцій вважають ці справи справами незначної складності або іншими справами, які можуть бути розглянуті за правилами спрощеного провадження. В результаті ці справи розглядаються без виклику сторін виключно на підставі матеріалів справи, шукач захисту обмежуються в праві особисто подати свій основний доказ – свої показання, а Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду відмовляє у відкритті касаційного провадження за скаргами у таких справах, посилаючись на те, що вони були розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження, а тому касаційному оскарженню не підлягають[3].

Проблема розглядалася на міжнародних конференціях[4] та була приводом для дискусії в суддівських колах[5].  БФ «Право на Захист» вважає, що окреслена ситуація не відповідає процедурам і критеріям визначення статусу біженців, що сформульовані УВКБ ООН, відповідно до його наглядових повноважень, на підставі Конвенції про статус біженців 1951 року та Протоколу до неї 1967 року, а тому підтримує ідею її вирішення шляхом внесення змін до КАС України.

Обґрунтування

Відповідно до статті 12 КАС України, у спрощеному позовному провадженні розглядаються справи незначної складності та інші справи, для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

1. Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, не є справами незначної складності

1.1. Характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників у справах цієї категорії вимагають проведення судового засідання для повного та всебічного встановлення їх обставин.

Відповідно до пункту 20 частини 1 статті 4 КАС України, адміністративна справа незначної складності (малозначна справа) – адміністративна справа, у якій характер спірних правовідносин, предмет доказування та склад учасників тощо не вимагають проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення її обставин.

·         Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, за характером спірних правовідносин вимагають судового засідання для повного та всебічного встановлення їх обставин.

Вказані справи вирішують спір публічно-правового характеру, який виникає між органом державної влади і іноземцем, який внаслідок обґрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства (підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань не може користуватися захистом країни своєї громадянської належності  або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, особою без громадянства, яка перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань.  Спір виникає щодо рішення органу державної влади – Державної міграційної служби – за результатами подання та розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

·         Предмет доказування у справах цієї категорії вимагає судового засідання для повного та всебічного встановлення обставин щодо:

–          громадянства особи, яка звернулася за захистом, її перебування за межами своєї країни, причин її залишення;

–          обґрунтованості побоювань переслідування особи, яка звернулася за захистом, за конвенційними підставами (через расу, віросповідання, національність, громадянство, належність до соціальної групи, політичні переконання);

–          небажання/неможливості особи, яка звернулася за захистом, користуватися захистом країни походження;

–          добросовісного виконання ДМС покладених на неї обов’язків щодо розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

Одним з основних, а у більшості випадків, саме основним доказом у справах цієї категорії є показання особи, яка звернулася за захистом. Іноді важливі для предмета доказування обставини можуть повідомити також свідки з боку особи, яка звернулася за захистом. На відміну від інших категорій справ, у цих справах ця особа обмежена у наданні письмових доказів на підтвердження фактів переслідування за конвенційними ознаками. Про це, у тому  числі, зазначено у Керівництві по процедурам і критеріям визначення статусу біженців (відповідно до Конвенції 1951 року і протоколу 1967 року, які стосуються статусу біженців), що видано відповідно до наглядових повноважень УВКБ ООН, передбачених п. 8 Статуту УВКБ ООН 1950 року у поєднанні зі статтями 35, 36 Конвенції 1951 року і статтею ІІ Протоколу 1967 року[6].

·         Склад учасників у справах цієї категорії вимагає проведення підготовчого провадження та (або) судового засідання для повного та всебічного встановлення обставин.

Однією зі сторін цієї справи є іноземець або особа без громадянства, який у встановленому порядку звернувся із заявою про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Актуальна нормативно-правова база, у тому числі, низка міжнародних договорів, закріплює особливу вразливість такої категорії іноземців та осіб без громадянства, зокрема, через вимушеність їхнього переміщення, ускладненість доступу до документів, що підтверджують їхню особу, низький рівень освіти, відсутність достатніх коштів задля забезпечення гідного рівня життя, досвід пережитих фізичних та психологічних страждань, не володіння мовою країни, до якої вони звертаються за захистом.

1.2. Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, є суттєво відмінними від справ щодо перебування іноземців або осіб без громадянства на території України.

Відповідно до пункту 11 частини 6 статті 12 КАС України для цілей цього Кодексу справами незначної складності є справи щодо перебування іноземців або осіб без громадянства на території України.

Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні, а також порядок їх в’їзду в Україну та виїзду з України визначає Закон України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».

Справами щодо перебування іноземців або осіб без громадянства на території України, відповідно до вимог Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», а також відповідно до судової практики, є справи щодо:

·         відмови у наданні дозволу на імміграцію[7];

·         скасування дозволу на імміграцію[8];

·         продовження строку тримання в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства[9];

·         скасування рішення про примусове повернення до країни походження[10];

·         відмови в обміні посвідки на постійне проживання[11];

·         оформлення набуття громадянства України[12];

·         перевірки законності отримання дозволу на імміграцію в Україну[13];

·         примусового видворення іноземця[14];

·         затримання іноземця[15]).

Натомість суттєва частина положень Закону України «Про іноземців та осіб без громадянства», зокрема, щодо скорочення строку тимчасового перебування на території України, примусового повернення, примусового видворення, видачі, передачі іноземця та особи без громадянства, не застосовується до осіб, на яких поширюється дія Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Спеціальним законом, який визначає правовий статус біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні, а також порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, є Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту».

Особи, які оскаржують до суду рішення ДМС за результатами подання та розгляду заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, відповідно статей 8, 10 Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового захисту», продовжують перебувати на території України у порядку та на підставах, передбачених саме спеціальним законом.

Унікальними особливостями категорії справ у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, також є:

–          вступ іноземця або особи без громадянства у процес завжди в якості позивача (на відміну від вступу у статусі відповідача у справах щодо перебування іноземців та осіб без громадянства);

–          наслідки винесення судового рішення для долі іноземця чи особи без громадянства: зобов’язання ДМС повторно розглянути заяву про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту або залишення рішення ДМС в силі (на відміну від наслідків у справах щодо перебування іноземців на території України – видворення, примусове повернення, затримання тощо);

–          відсутність терміновості процедури розгляду справи (на відміну від спеціальної термінової десятиденної процедури у деяких категоріях справ щодо перебування іноземців та осіб без громадянства на території України);

–          підсудність справ окружним адміністративним судам (на відміну від підсудності загальним судам як адміністративним деяких категорій справ про перебування іноземців та осіб без громадянства на території України).

Крім цього, на особливості справ у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, порівняно зі справами щодо перебування іноземців або осіб без громадянства на території України звертав увагу Пленум Вищого адміністративного суду України у постанові від 25 червня 2009 року № 1 «Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженця та особи, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, примусового повернення і примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України та спорів, пов’язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні», а Верховним судом у 2021 році зроблено окремий огляд практики у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту[16].

2. Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, не є справами для яких пріоритетним є швидке вирішення справи.

Пріоритетом справ у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, є дотримання Україною вимог Конвенції про статус біженців 1951 року: надання міжнародного захисту тим іноземцям і особам без громадянства, які відповідають вимогам, зазначеним у Конвенції.

Шлях вирішення

Таким чином, справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, не можуть бути віднесені до справ незначної складності або до справ, для яких пріоритетом є швидке вирішення. Вказане свідчить про неможливість розгляду такої категорії справ у спрощеному позовному провадженні. Справи у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, мають розглядатися виключно у загальному позовному провадженні.

На підставі викладеного, рекомендуємо частину четверту статті 12 КАС України доповнити пунктом 7 такого змісту:

7) щодо оскарження рішень:

– про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

– про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

– щодо визнання іноземця або особи без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

– про втрату чи позбавлення статусу біженця або додаткового захисту;

– про скасування рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

---

[1] Під справами у спорах щодо вирішення питання про визнання біженцем або особою, що потребує додаткового захисту, мається на увазі справи щодо оскарження рішень:

– про відмову в прийнятті заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

– про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

– щодо визнання іноземця або особи без громадянства біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту;

– про втрату чи позбавлення статусу біженця або додаткового захисту;

– про скасування рішення про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту.

[2] https://court.gov.ua/inshe/sudova_statystyka/rik_2020

[3] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/87045411-ebd9ad1f9f03561b9745405f60632289

[4] http://ajee-journal.com/upload/files/Conference_Book_Small_Claims_Ukraine2018.pdf

[5] https://6aas.gov.ua/ua/media-kaas/news/3257-osnovnoyu-metoyu-j-zavdannyam-nadannya-statusu-bizhentsya-e-gumanitarna-dopomoga-tobto-nematerialne-blago-u-lvovi-vidbuvsya-seminar-z-rozglyadu-sprav-shchodo-statusu-bizhentsya-j-dodatkovogo-zakhistu.html

[6] https://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=53844fb44

[7] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96544205-bb802584a275e65d22c19ab8c05f2078

[8]Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96592101-12817ab71edf3198e961fedf7d48934a

[9] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96731656-9fdcc47331b6d3d8e5b3fc36e2dae1c8

[10] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96866512-5e593ff1fd008811b711849fd66c7352

[11] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96866534-301376be1d98eb01cd631ec4529828f1

[12] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/96977505-05a8f760410d5351de4e48d32467adcb );

[13]Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/97075226-fe2e08187e76510e0e7a8fe0ffb294ae

[14] Дивись, наприклад, рішення у справі – https://opendatabot.ua/court/97357054-f92a3390473ab2a811bd0cd40e8241dd

[15] Дивись, наприклад, рішення у справі https://opendatabot.ua/court/97431318-87a0b94d38e89f964f7b466e6806bb01 432

[16] https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/new_folder_for_uploads/supreme/Oglyad_bigenci_2018_2021.pdf

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ:

• Пропозиції до проекту Закону про реалізацію публічних електронних послуг з реєстрації та декларування місця проживання в Україні
• Співробітники Фонду провели освітні семінари для співробітників ДМС та центрів БПД у Львові, Хмельницькому, Луцьку та Житомирі
• Огляд практики Верховного Суду у спорах щодо визнання осіб біженцями або такими, що потребують додаткового захисту (за період з 2018 по 2021)

№ 5463 від 05.05.2021р.

Вступ

15.07.2021р. Верховною Радою України в першому читанні прийнято проект Закону про реалізацію публічних електронних послуг з реєстрації та декларування місця проживання в Україні № 5463 від 05.05.2021р.

Положення цього законопроекту впливають на становище шукачів захисту в Україні, а тому БФ «Право на Захист» вважає за необхідне надати Комітету свої зауваження та рекомендації щодо підготовки законопроекту до другого читання.

Суть зауважень

Законопроектом вперше прямо передбачений обов’язок всіх осіб, які звернулися за захистом в Україні (далі – шукачі захисту),  декларувати місце свого перебування (проживання).

Порядок регулювання суспільних відносин у сфері визнання особи біженцем визначає Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» (далі – Закон про біженців), тож  з метою забезпечення правової визначеності закони, що впливають на шукачів захисту, мають відповідати цьому закону.

Шукачі захисту в Україні, зазвичай, не володіють українською мовою, не знайомі з вимогами законодавства України щодо правил перебування в Україні  та, відповідно, потребують суттєвого проміжку часу на інтеграцію в українське суспільство. Доступ шукачів захисту до працевлаштування ускладнений. Єдиним місцем для тимчасового розміщення шукачів захисту, перебування в якому відповідно до Положення про пункти тимчасового розміщення біженців, затвердженого  Наказом МВС України від 14 червня 2018 року № 503, забезпечується державою, є Пункт тимчасового розміщення біженців (далі – ПТРБ). Станом на вересень 2021 р. в Україні є три ПТРБ, однак кількість наявних в них місць не достатня для розміщення всіх шукачів захисту, які перебувають в Україні.

Як зазначено в Стратегії державної міграційної політики України на період до 2025 року, політика щодо шукачів захисту має враховувати «гуманітарний компонент, що передбачає співчуття представників органів державної влади та інших заінтересованих сторін, а також більшою мірою суспільства».

Щодо обов’язку іноземця чи особи без громадянства, який отримав довідку про звернення за захистом в Україні, задекларувати місце свого перебування

Частина 1 статті 7 законопроекту встановлює, що «іноземець чи особа без громадянства, який отримав довідку про звернення за захистом в Україні протягом тридцяти календарних з дня її отримання повинен задекларувати місце свого перебування».

Вказана вимога суперечить статті 13 Закону про біженців, яка встановлює, що право на проживання у родичів, у готелі, піднаймання житлового приміщення або користування житлом, наданим у ПТРБ, має лише особа, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту. Порядок винесення цього рішення регламентований статтею 8 цього ж закону.

Враховуючи той факт, що право найму (оренди) житлового приміщення та право користування житлом у ПТРБ у шукача захисту виникає лише після прийняття щодо нього рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, обов’язок шукача захисту декларувати місце свого перебування до винесення такого рішення не відповідає чинному законодавству України та не може бути практично реалізованим.

Щодо неможливості дотримання порядку декларування місця проживання (перебування) особи шукачами захисту

Стаття 10 законопроекту закріплює порядок декларування місця проживання (перебування) особи, у тому числі, перелік документів та інформації, яка має бути подана.

Дотримання вимог цього порядку не є можливим для більшості шукачів захисту, які не розміщені в ПТРБ, з причин, узагальнених нижче:

– шукачі захисту не мають у своєму розпорядженні паспортного документа (відповідно до ст. 7-8 Закону про біженців, документи, що посвідчують особу заявника, додаються до заяви про визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, і залишають на зберіганні в територіальному органі ДМС до закінчення розгляду його заяви); деякі діти шукачів захисту не мають свідоцтв про народження з цієї ж причини;

– шукачі захисту, які не мають паспортного документа, не можуть отримати реєстраційний номер облікової картки платників податків з Державного реєстру фізичних осіб – платників податків у порядку, передбаченому Положенням про реєстрацію фізичних осіб у Державному реєстрі фізичних осіб – платників податків, затвердженому  Наказом Міністерства фінансів України  від 29.09.2017 р. № 822;

– шукачі захисту не зможуть подати документи, що підтверджують право на проживання в житлі, адреса якого декларується для проживання, або отримати згоду власника житла (інших житлових приміщень) через відсутність у більшості з них житла у приватній власності, а також неможливість укласти договір найму (оренди) житла через відсутність у своєму розпорядженні паспортного документа або іншого документа, що посвідчує особу.

Покладення за таких умов на шукачів захисту, які не розміщені в ПТРБ,  обов’язку декларувати місце перебування (проживання) є негуманним та не співмірним із відповідним обов’язком для громадян України.

Щодо недоступності для шукачів захисту декларування місця проживання (перебування) як бездомних осіб або осіб, які не мають постійного місця проживання                 

Більшість шукачів захисту, які не розміщені в ПТРБ, не мають постійного місця проживання, але для них не буде доступна можливість декларування місця проживання (перебування) за адресою спеціалізованої соціальної установи, закладу соціального обслуговування та соціального захисту, створених відповідно до Закону України «Про основи соціального захисту бездомних осіб і безпритульних дітей», як це передбачено статтею 14 законопроекту через причини, зазначені нижче.

Відповідно до частині 2 статті 14 законопроекту, подання декларації про місце проживання (перебування) / зміну місця проживання (перебування), таких осіб покладається на відповідну уповноважену особу спеціалізованої соціальної установи, закладу соціального обслуговування та соціального захисту, в яких зазначеним особам надаються соціальні послуги відповідно до Закону України «Про соціальні послуги».

Відповідно до альтернативного проміжного звіту в межах Універсального періодичного огляду (УПО) «Дотримання прав біженців, шукачів притулку та осіб без громадянства», підготовленому коаліцією неурядових організацій, які опікуються правами відповідних категорій осіб[i], доступ шукачів захисту до соціальних послуг обмежено. Отримання таких послуг передбачено для тих, хто внесений в Реєстр отримувачів соціальних послуг, однак більшість шукачів захисту не можуть бути внесені до цього реєстру через неможливість отримати реєстраційний номер облікової картки платників податків.

Разом з цим, законопроектом не передбачено подання декларації про місце перебування шукачів захисту, тимчасово розміщених у ПТРБ, уповноваженою особою ПТРБ.

Висновок і рекомендації

Положення законопроекту щодо обов’язку шукачів захисту декларувати місце свого перебування (проживання), порядку такого декларування, особливостей декларування місця перебування (проживання) осіб, які не мають місця постійного проживання мають бути приведені у відповідність до Закону про біженців та Стратегії державної міграційної політики України. На підставі викладеного, пропонуємо:

–          останнє речення частини 1 статті 7 законопроекту № 5463 «іноземець чи особа без громадянства, який отримав довідку про звернення за захистом в Україні протягом тридцяти календарних з дня її отримання повинен задекларувати місце свого перебування» виключити;

–          пункт 9 статті 9 законопроекту виключити;

–          пункт 10 статті 9 законопроекту перед словами «декларує місце проживання» доповнити фрагментом « та розміщена в пункті тимчасового розміщення біженців».

Додаток на 2 арк.: Порівняльна таблиця з пропозиціями БФ «Право на Захист» до законопроекту.

---

[i] https://drive.google.com/file/d/10HrJK_R8FPD7pmLXYdrWn_Ngz5hGx21u/view

Порівняльна таблиця змін до проекту Закону про реалізацію публічних електронних послуг з реєстрації та декларування місця проживання в Україні № 5463 від 05.05.2021р.

Редакція законопроекту	Запропоновані зміни
Стаття 7. Загальний порядок декларування (реєстрації) місця проживання (перебування) особи 1. Громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов’язані протягом тридцяти календарних днів після прибуття до нового місця проживання задекларувати або зареєструвати його. Іноземець чи особа без громадянства, який отримав довідку про звернення за захистом в Україні протягом тридцяти календарних з дня її отримання повинен задекларувати місце свого перебування.	Стаття 7. Загальний порядок декларування (реєстрації) місця проживання (перебування) особи 1. Громадянин України, а також іноземець чи особа без громадянства, які постійно або тимчасово проживають в Україні, зобов’язані протягом тридцяти календарних днів після прибуття до нового місця проживання задекларувати або зареєструвати його. Речення виключити.
Стаття 9. Декларування місця проживання (перебування) особи…9. Особа, яка отримала довідку про звернення за захистом в Україні декларує місце перебування. Декларування місця перебування такими особами здійснюється на визначений цим Законом строк на підставі документів, визначених цією статтею (крім квитанції про сплату адміністративного збору).10. Особа, щодо якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, декларує місце проживання.	Стаття 9. Декларування місця проживання (перебування) особи…Частину 9 виключити    Частину 10 відповідно вважати частиною 99. Особа, щодо якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо визнання біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, розміщена в пункті тимчасового розміщення біженців, декларує місце проживання.
Стаття 14. Особливості декларування місця проживання (перебування) бездомних осіб та інших осіб, які не мають постійного місця проживання…Частина 4 відсутня	Стаття 14. Особливості декларування місця проживання (перебування) бездомних осіб та інших осіб, які не мають постійного місця проживання…Доповнити статтю частиною 4:4. Особи, які звернулися за захистом в Україні, біженці, особи, які потребують додаткового захисту, які розміщені в пункті тимчасового розміщення біженців, декларують місце проживання (перебування) за адресою цього пункту тимчасового розміщення біженців. Подання декларації про місце проживання (перебування) / зміну місця проживання (перебування), таких осіб у порядку і строки, встановлені цим Законом, покладається на відповідну уповноважену особу пункту тимчасового розміщення біженців.
Розділ VІІПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ…8. Внести зміни до таких законів України:…12) у Законі України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 15, ст. 232 із наступними змінами):…б) у статті 3:абзаци четвертий та п’ятий викласти у такій редакції:…місце перебування –  житло або спеціалізована соціальна установа, заклад соціального обслуговування та соціального захисту, в якому особа, яка отримала довідку про звернення за захистом в Україні, проживає строком менше шести місяців на рік або отримує соціальні послуги;»;	Розділ VІІПРИКІНЦЕВІ ТА ПЕРЕХІДНІ ПОЛОЖЕННЯ…8. Внести зміни до таких законів України:…12) у Законі України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» (Відомості Верховної Ради України, 2004 р., № 15, ст. 232 із наступними змінами):…б) у статті 3:абзаци четвертий та п’ятий викласти у такій редакції:…місце перебування –  житло або спеціалізована соціальна установа, заклад соціального обслуговування та соціального захисту, в якому особа, проживає строком менше шести місяців на рік або отримує соціальні послуги;»;

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ:

• ЄСПЛ зобов’язав Україну створити ефективний засіб правового захисту для шукачів захисту на кордоні. Який він у країнах Європейського Союзу?
• Співробітники Фонду провели освітні семінари для співробітників ДМС та центрів БПД у Львові, Хмельницькому, Луцьку та Житомирі
• Огляд практики Верховного Суду у спорах щодо визнання осіб біженцями або такими, що потребують додаткового захисту (за період з 2018 по 2021)

БФ «Право на захист» у партнерстві із Комітетом з міжнародного права Національної асоціації адвокатів України здійснили огляд актуальної судової практики Верховного Суду України за період з 2018 по 2021 на користь шукачів захисту у спорах щодо вирішення питання про визнання їх біженцями та особами, які потребують додаткового захисту. Юридичний огляд здійснили Олена Калашник, адвокат, старший юрист БФ «Право на захист» та Віталій Власюк – адвокат, Голова Комітету з міжнародного права НААУ.

Через війни та збройні конфлікти значна кількість людей по всьому світу вимушені шукати захист в інших країнах. Зараз увага світової спільноти прикута до шукачів захисту з Афганістану, Сирії, Сомалі тощо. Адже коли людина у країні свого походження стикається зі значними складнощами через релігійні переконання, політичні погляди, належність до певної соціальної групи або через свою етнічну належність, її життя на батьківщині стає неможливим. Саме тому, люди змушені шукати щастя деінде – там, де їхньому життю не буде загрожувати небезпека.

«В Україні шукач захисту, який звернувся до міграційної служби із заявою про визнання його біженцем та отримав відмову, опиняється у досить стресовій ситуації. Йому треба оскаржити таку відмову у суді та довести наявність у нього підстав для отримання того чи іншого статусу. Іноді від рішення суду залежить життя людини. Зважаючи на це ми підготували огляд актуальної судової практики Верховного Суду, який має полегшити роботу адвокатів, міграційної служби та суду у вирішенні спорів щодо визнання осіб біженцями або такими, які потребують додаткового захисту. Сподіваюсь, що рішення, які включені у збірку, при правозастосуванні допоможуть врятувати не одне життя та сприятимуть справедливому вирішенню спорів між шукачами захисту та міграційною службою»,

– зазначає Олена Калашник, адвокат БФ «Право на захист».

Огляд можна
переглянути та завантажити за посиланням

Читайте також:

• ЄСПЛ зобов’язав Україну створити ефективний засіб правового захисту для шукачів захисту на кордоні. Який він у країнах Європейського Союзу?
• БФ «Право на захист» надає біженцям безоплатну юридичну допомогу
• Від початку року «Право на захист» провів шість зустрічей для спільнот біженців

Стаття вперше була опублікована у виданні “Юридична Газета” і доступна за посиланням. Нижче публікуємо повний текст аналітичного матеріалу.

---

У 2020 році Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) виніс рішення у трьох справах («М.С. проти Словакії та України» (заява №17189/11), «Нур Ахмед та інші проти України» (заява № 42779/12), «Нур та інші проти України» (заява № 77647/11), які стосуються поводження з шукачами захисту на території Україні. 

Указані рішення згруповані з «Кебе та інші проти України» (заява №12552/12) як такі, що містять повторювані порушення. Одним з таких порушень  Департамент з питань виконання рішень ЄСПЛ назвав відсутність ефективного засобу правового захисту з автоматичним призупиняючим ефектом для оскарження  рішення про відмову у в’їзді на територію країни шукача захисту [1].

Мова йде про рішення про відмову в перетинанні державного кордону, яке відповідно до Закону України «Про державний прикордонний контроль», може бути оскаржене в адміністративному порядку чи до суду, однак таке оскарження не призупиняє його виконання, тож на час розгляду справи, зазвичай, людина вже знаходиться на шляху до країни походження.

Актуальність проблеми

За 2020 рік Державна прикордонна служба України (далі – ДПкС) відмовила в перетинанні державного кордону України більше, ніж 26 000 іноземцям. За п’ять місяців 2021 року кількість відмов перевищила вже 10 000. Більше 3 000 з цих відмов стосувалися, за визначенням самої ДПкС, іноземців-потенційних нелегальних мігрантів [2 , 2]. 

Не зважаючи на те, що Україна ратифікувала Конвенції про статус біженців 1951 року, ситуація з дозволом на перетинання державного кордону особам, які не відповідають одній чи кільком умовам перетинання державного кордону на в’їзд в Україну і при цьому звертаються за міжнародним захистом, залишається неврегульованою. 

Така неурегульованість дозволила у 2017 році відмовити у перетинанні державного кордону шукачам захисту і могла б закінчитися їх поверненням до Єфіопії та Еритреї без належної перевірки їхніх звернень, якби не спрацював тимчасовий захід за правилом 39 Регламенту ЄСПЛ [3].

У цій справі ЄСПЛ зазначив, що в Україні відсутній ефективний засіб правового захисту від вислання у країну, де людині загрожує небезпека, у ситуації, коли щодо неї винесено рішення про відмову в перетинанні державного кордону.

Як має бути

За загальним правилом, обґрунтованим міжнародними правовими нормами, відмова у в їзді в країну шукачу захисту в принципі не повинна бути можливою. 

Так, наприклад, відповідно до ч.1 ст. 16 Шенгенського кодексу про кордони, відмова у в’їзді громадянину третьої країни, який не виконує вимоги щодо в’їзду, не може наносити шкоди застосуванню спеціальних положень, які стосуються права на притулок і міжнародного захисту. 

У справі «М.К. та інші проти Польщі» (заяви № 40503/17, 42902/17, 43643/17) ЄСПЛ зазначив, що положення законодавства Європейського Союзу, включаючи Шенгенський кодекс про кордони та Директиву 2013/32/ЄС Європейського Парламенту, чітко охоплюють принцип невислання, гарантований Женевською конвенцією і передбачають застосування цього принципу, у тому числі перед тим, як допустити людину на територію однієї з держав-членів. Положення цих документів спрямовані на надання всім шукачам захисту ефективного доступу до належної процедури та зобов’язують державу забезпечити, щоб особи, які подають заяви про міжнародний захист, могли залишатися у відповідній державі до закінчення розгляду їхніх заяв.

Реалії сьогодення

Але як свідчить практика ЄСПЛ, у тому числі щодо України, а також досвід правозахисників, сам факт звернення за захистом на кордоні часто є спірним питанням, щодо якого органи державної влади – у випадку України  – Державна прикордонна служба  – та сам іноземець/особа без громадянства дотримуються протилежних позицій.  Перші, зазвичай, обстоюють погляд, що іноземець за міжнародним захистом не звертався, тож, відповідно і не є шукачем захисту, а тому відмова йому у в’їзді є цілком правомірною; другий – стверджує, що за міжнародним захистом звертався і вважає себе шукачем захисту. 

Такі суперечки не є поодинокими у практиці ЄСПЛ (дивись рішення «М.К. та інші проти Польщі»), тож, на погляд ЄСПЛ і Департаменту з питань виконання рішень ЄСПЛ, кожна країна зобов’язана забезпечити ефективний засіб правового захисту з автоматичним призупиняючим ефектом для оскарження  рішення про відмову у в’їзді на територію країни шукача захисту.

Як виглядає цей ефективний засіб правового захисту в країнах ЄС?

Звернімося до практики країн ЄС. Одразу зазначимо, що призупиняючий ефект оскарження рішення про відмову у в’їзді за загальних обставин (не пов’язаних зі зверненням за міжнародним захистом) є скоріше винятком, ніж правилом. 

Політика з цього питання Бельгії побудована на положеннях Шенгенського кодексу про кордони і Бельгійського закону про імміграцію, який йому відповідає. Рішення про відмову у перетинанні кордону приймається за стандартною формою, закріпленою Шенгенським кодексом про кордони. Ця форма включає інформацію про особу, якій відмовлено, причину відмови і процедуру оскарження рішення.  Апеляція на це рішення має призупинячий виконання самого рішення ефект і подається до Бельгійської Ради з іноземних судових процесів.

Політика Швейцарії так само відповідає Шенгенському кодексу про кордони і передбачає можливість особи у випадку відмови їй у в’їзді на територію країни залишитися в транзитній зоні аеропорту до 15 днів. Цей період дає можливість організувати зворотній рейс та/або подати протягом 48 години апеляцію на рішення про відмову до Федерального адміністративного суду. 

Порядок відмови в перетині кордону у Франції крім іншого регулюється Кодексом про в’їзд та проживання іноземців та право на притулок. При відмову у в’їзді людина повідомляється письмово вмотивованим рішенням. Це рішення може бути оскаржено до судді адміністративного суду. Особи, які отримали відмову у в їзді, розміщуються в зонах очікування на час, необхідний для організації їх повернення. У випадку звернення такої людини за міжнародним захистом, період її перебування обумовлюється періодом розгляду її заяви. Для вразливих категорій перебування в зоні очікування заміняється пропуском на територію на підставі тимчасової візи, оскільки перебування у таких зонах більше 4 днів вимагає перевірки законності суддею, бо вважається позбавленням волі. Максимальний строк перебування у транзитній зоні становить 20, а у деяких випадках – 26 днів [4]. 

Щодо стосується «безквиткового» шукача захисту, тобто людини, яка таємно опинилася на борту і була виявлена командою (дивись рішення «Кебе та інші проти України»), країни ЄС є одностайними: така людина має бути висаджена на територію портової держави і з нею мають поводитися як з шукачем захисту. 

За практикою Бельгії, в таких ситуаціях вступають в дію процедури, передбачені Законом про іноземців 1980 року: шукач захисту заявляє прохання надати міжнародний захист  при першому питанні про мотиви перетнути кордон з Бельгією, його висаджують на територію і утримують у Центрі тримання під вартою до вирішення питання за його заявою про міжнародний захист.

Фінляндія керується схожою практикою. В Німеччині рішення щодо висадки шукача захисту «без квитка» і подальшого поводження з ним приймає Федеральна поліція на підставі національного закону про іноземців та/чи закону про надання притулку. 

За практикою Нідерландів, шукач захисту «без квитка» після подання заяви про міжнародний захист передається до імміграційної служби для опрацювання такого звернення. Рішення щодо його пропуску на територію країни буде прийнято уже в результаті розгляду заяви про міжнародний захист. Це відбувається на підставі положень Закону про іноземців. 

В Іспанії рішення по прийняття заяви про міжнародний захист від «безквиткового» шукача захисту автоматично призводить до рішення про дозвіл на в’їзд [5]. 

Висновки

ЄСПЛ не вправі нав’язувати Україні ту або іншу ефективну практику, адже за принципом субсідіарності  національні органи влади знаходяться у значно вигіднішому становищі для того, щоб обрати, який засіб правового захисту буде ефективним в їхній країні. 

Разом з цим, наведена вище практика ЄСПЛ та країн ЄС може стати вагомим підґрунтям для змін законодавства і практики України. Вважаємо за можливе узагальнити її таким чином: заяви про міжнародний захист мають розглядатися незалежно від того, чи відповідають шукачі захисту одній чи кільком умовам перетинання державного кордону на в’їзд в Україну; якщо щодо іноземця чи особи без громадянства винесено рішення про відмову в перетинанні державного кордону, але він/вона звертається на кордоні за захистом, оскарження цього рішення повинно мати призупиняючий ефект;  «безквитковий» шукач захисту має бути висаджений на територію України і отримати доступ до процедури розгляду заяви про міжнародний захист. 

Джерела та посилання:

1. Country factsheet – Ukraine https://rm.coe.int/1680709769 
2.  Загальні результати діяльності 2020 https://dpsu.gov.ua/upload/%D0%A0ezyltati_%D0%9E%D0%A1%D0%94.pdf Результати ОСД за 5 місяців 2021 https://dpsu.gov.ua/ua/potochniy-rik/ 
3. CASE OF KEBE AND OTHERS v. UKRAINE https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22fulltext%22:[%22\%22CASE%20OF%20KEBE%20AND%20OTHERS%20v.%20UKRAINE\%22%22],%22documentcollectionid2%22:[%22GRANDCHAMBER%22,%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-170058%22]}
4. EMN Ad-Hoc Query on PL Ad Hoc Query on procedure of issuing decisions for refusal of entry at the border. Requested by PL EMN NCP on 29th June 2017 https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/default/files/2017.1211_pl_ahq_procedure_of_issuing_decisions.pdf 
5. Ad-Hoc Query on the National legal framework concerning the status of stowaways Requested by BE EMN NCP on 11th December 2014 Compilation produced on 2 nd February 2015 https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/default/files/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/docs/ad-hoc-queries/illegal-immigration/2014_637_emn_ahq_on_national_legal_framework_on_the_status_of_stowaways_%28wider_dissemination%29.pdf
   

ЧИТАЙТЕ ТАКОЖ:

• БФ «Право на захист» надає біженцям безоплатну юридичну допомогу
• Україна виплатила 9800 євро за незаконне тримання під вартою шукачки захисту
• Історія Уму. 6 місяців страждань в ПТПІ заради вільного життя в Україні