І. Правове регулювання перетину державного кордону України біженцями й особами без громадянства
Умови перетинання державного кордону для іноземців та осіб без громадянства (далі – ОБГ), у тому числі, для біженців та осіб, які потребують додаткового захисту, а також шукачів захисту закріплені в Законі України «Про прикордонний контроль».
При цьому документи, що вимагаються для в’їзду в та виїзду з України іноземців та ОБГ передбачені в статті 15 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».
Загальні засади організації та здійснення перевірки документів громадян України, іноземців та ОБГ, які перетинають державний кордон, закріплені в Інструкції з організації і здійснення перевірки документів громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перетинають державний кордон, затвердженій наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України від 05 червня 2012 року № 407.
Відомості про осіб, які перетнули державний кордон України, зберігаються в однойменній базі даних (відповідно до Положення про базу даних «Відомості про осіб, які перетнули державний кордон України», затвердженого наказом Адміністрації Державної прикордонної служби України від 25 червня 2007 року № 472).
Водночас стаття 11 Закону України «Про прикордонний контроль» передбачає спрощення прикордонного контролю. Спрощення полягає в тимчасовій відмові від виконання окремих дій і заходів прикордонного контролю (перевірки документів, огляду осіб, транспортних засобів, вантажів, виконання доручень правоохоронних органів України тощо). Підставою введення спрощення є непередбачуване посиленням інтенсивності руху, коли час очікування в пункті пропуску стає надмірним, а всі кадрові, матеріально-технічні та організаційні можливості до його скорочення вичерпані. Рішення про спрощення прикордонного контролю приймається начальником підрозділу охорони державного кордону, у зоні відповідальності якого знаходиться пункт пропуску через державний кордон.
Починаючи з 24 лютого 2022 року, рішення про спрощення прикордонного контролю приймається в кожному окремо взятому пункті пропуску через державний кордон України, у залежності від обставин (скупчення великої кількості осіб, які прямують на виїзд з України, наявність персоналу, що залучався до несення служби, технічних спроможностей пункту пропуску тощо).
Процедура встановлення заходів особливого режиму в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства під час воєнного стану встановлюється Порядком встановлення особливого режиму в’їзду і виїзду, обмеження свободи пересування громадян, іноземців та осіб без громадянства, а також руху транспортних засобів в Україні або в окремих її місцевостях, де введено воєнний стан, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2021 року № 1455.
Так, пунктом 21 Порядку передбачається, що під час здійснення заходів з обмеження свободи пересування громадян України, іноземців та ОБГ, а також руху транспортних засобів не можуть бути обмежені права і свободи людини і громадянина, передбачені частиною другою статті 64 Конституції України, та повинні бути дотримані вимоги статей 12 і 13 Закону України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні” (вільний вибір місця проживання обмежується, зокрема щодо іноземців та ОБГ, які не мають законних підстав для перебування на території України).
21 жовтня 2022 року Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 1202 “Деякі питання реалізації актів законодавства у сфері міграції в умовах воєнного стану”, якою продовжуються термін дії посвідок на тимчасове чи постійне проживання, строк дії яких закінчився або які підлягають обміну відповідно до законодавства після 24 лютого 2022 року. Таким чином, зазначені документи підтверджують законні підстави для тимчасового чи постійного проживання в Україні та право на в’їзд в Україну на період воєнного стану та протягом 30 календарних днів з дня його припинення чи скасування, що вирішує проблему повернення в Україну протягом воєнного стану ОБГ, у яких після початку війни закінчився строк дії посвідки на тимчасове чи постійне проживання.
Також, 21 жовтня 2022 року для сприяння повернення зокрема ОБГ, які проживали на території України, але були примусово вивезені до Російської Федерації Кабінетом Міністрів України було прийнято постанову № 1201 “Про реалізацію експериментального проекту щодо оформлення на території України посвідчення особи на повернення в Україну”, якою затверджується Порядок реалізації експериментального проекту щодо оформлення на території України посвідчення особи на повернення в Україну. Положеннями Порядку запроваджується процедура отримання в Україні посвідчення на повернення в Україну примусово вивезених осіб на територію держави-агресора без їх присутності за зверненням їхніх близьких осіб, законних представників або Мінреінтеграції.
Хоча вищевказані нормативно-правові акти врегулювали питання повернення в Україну деяких груп ОБГ, але вони не вирішують всіх проблем, з якими стикаються особи, яких визнано в Україні біженцями; особи, яких визнано в Україні особами, які потребують додаткового захисту; особи, яких визнано в Україні ОБГ; недокументовні ОБГ; іноземці та ОБГ, які постійно проживали на території України; особи з невизначеним громадянством, а також шукачам захисту, які фактично проживали/перебували в Україні до 24 лютого 2022 року і мають в Україні родичів, житло тощо.
ІІ. Опис проблеми
Після 24 лютого 2022 року внаслідок повномасштабного вторгнення Російської Федерації в Україну тисячі людей тікали від війни, надмірно посиливши інтенсивність руху в пунктах пропуску через державний кордон України.
У результаті спрощення прикордонного контролю на пунктах пропуску мільйони громадян України, ОБГ, які постійно або тимчасово проживали на території України, іноземців та ОБГ, яких визнано біженцями в Україні або особами, які потребують додаткового захисту в Україні, а також інших категорії іноземців та ОБГ змогли виїхати з України задля пошуку безпеки в країнах Європейського Союзу та Молдови за відсутності документів, передбачених статтею 15 Закону України «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства».
За даними Державної прикордонної служби України, починаючи з травня 2022 року, кількість людей на в’їзд в Україну переважає кількість таких на виїзд. Робиться припущення, що особи, які виїхали, рятуючись від війни, у тому числі й за відсутності необхідних документів, починають повертатися в Україну.
Добровільне та безпечне повернення до своїх домівок або до місць свого звичайного проживання є правом кожної переміщеної людини відповідно до норм звичаєвого міжнародного гуманітарного права. На необхідності дотримуватися цієї норми систематично наголошують Рада Безпеки ООН, УВКБ ООН, Генеральна Асамблея ООН, Комісія з прав людини ООН, Рада з прав людини ООН тощо.
За даними наявними в Благодійної організації “Благодійний фонд “Право на захист” (далі – ПнЗ), у тому числі від партнерських організацій зі Словаччини, Польщі, Румунії та Угорщини, а також з огляду на нещодавні законодавчі зміни громадяни України не мають значних перешкод для повернення до України.
Разом з цим, за інформацією від бенефіціарів ПнЗ, зокрема, іноземців та ОБГ, визнаних в Україні біженцями та особами, які потребують додаткового захисту, які виїхали з України після 24 лютого 2022 року, протягом травнялипня 2022 року вони стикаються з відмовами у в’їзді на територію України на підставі відсутності документів, що надають право на перетинання державного кордону.
Громадянин Сирійської Арабської Республіки, визнаний в Україні особою, яка потребує додаткового захисту, виїхав з України у квітні 2022 року на підставі посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, з метою супроводження батька похилого віку. У травні 2022 року у в’їзді в Україну з тим самим документом йому було відмовлено. У посольстві України в Німеччині йому повідомили, що посвідчення на повернення оформити не можуть, бо вони надаються лише громадянам України. Тому, належного документу для перетинання державного кордону України він не має.
Громадянка Демократичної Республіки Конго, визнана в Україні біженкою напередодні повномасштабного вторгнення, виїхала з України в березні 2022 року на підставі довідки про звернення за захистом в Україні. Наразі оформлене на її ім’я посвідчення біженця вже виготовлене і зберігається в територіальному підрозділі Державної міграційної служби України. Для його отримання вона має повернутися в Україну. Однак належного документу для перетинання державного кордону України вона не має.
Громадянин Російської Федерації, визнаний в Україні особою, яка потребує додаткового захисту, перед повномасштабним вторгненням отримав повідомлення про виготовлення на його ім’я проїзного документу особи, якій надано додатковий захисту, але не встиг його забрати. Він виїхав з України в лютому 2022 року на підставі посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту. Проте належного документу для перетинання державного кордону України він не має.
Громадянка Республіки Таджикистан, визнана в Україні біженкою перед повномасштабним вторгненням, виїхала з України після 24 лютого 2022 року на підставі довідки про звернення за захистом. Перед виїздом не встигла оформити посвідчення біженця. Для його отримання вона має повернутися в Україну, але належного документу для перетинання державного кордону України в неї немає.
Громадянин Республіки Уганда, визнаний в Україні біженцем, виїхав з України після 24 лютого 2022 року на підставі проїзного документу біженця, термін дії якого наразі спливає. Для його продовження він має повернутися в Україну.
Громадянка Ісламської Республіки Афганістан, шукачка захисту в Україні, виїхала разом з малолітніми дітьми з України після 24 лютого 2022 року на підставі довідки про звернення за захистом. Її чоловік – громадянин України – залишився в країні. Для возз’єднання сім’ї вона має повернутися до України, але належного документу для перетинання державного кордону не має.
За інформацією від бенефіціарів ПнЗ в Україну також не можуть повернутись особи без громадянства, визнані в Україні.
Жінка, визнана особою без громадянства в Україні, до 24 лютого 2022 року не встигла оформити посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон. Жінка виїхала до Польщі внаслідок збройної агресії РФ з посвідкою на тимчасове проживання і не знає чи може повернутись в Україну без посвідчення ОБГ для виїзду за кордон. Водночас процедура оформлення посвідчення на повернення в Україну є доступною тільки для ОБГ, які постійно проживають на території України.
Не можуть повернутись в Україну деякі особи з невизначеним громадянством, які до 24 лютого 2022 року фактично проживали в Україні, намагаючись документуватись та визначити свій статус. Мова йде про осіб, які звернулись за визнанням ОБГ в Україні та осіб, які тривалий час намагаються підтвердити наявність громадянства України або іноземних держав, і проживали в Україні багато років або все життя і мають тут членів сім’ї та інші соціальні зв’язки.
Зазвичай особи з невизначеним громадянством, які виїхали за кордон у зв’язку з вторгненням РФ після 24 лютого 2022 року мають довідку про звернення за визнанням ОБГ в Україні, паспорт громадянина СРСР зразка 1974 року (або паспорт громадянина СРСР для виїзду за кордон), свідоцтво про народження, інші довідки та документи.
Наприклад, жінка без громадянства звернулась про визнання її ОБГ в Україні в 2021 році, а після 24 лютого 2022 року виїхала з України до Германії без документа, який посвідчує особу, маючи тільки довідку про звернення за визнанням ОБГ. У травні щодо неї прийнято рішення органом Державної міграційної служби про визнання особою без громадянства. На жаль, жінка не може повернутись до України, а ні отримати зазначене рішення та документуватись посвідкою на тимчасове проживання в Україні.
Чоловік з паспортом СРСР зразка 1974 року, який має підстави для оформлення громадянства України, виїхав після 24 лютого 2022 року до Іспанії. В Україні до виїзду чоловік, за допомогою адвоката ПнЗ, у судовому порядку встановив факти, які мають юридичне значення для оформлення громадянства України. На жаль, у консульстві Україні йому відмовлено в процедурі встановлення громадянства України та подальшому оформленні паспорта. Чоловік вважає, що не може повернутись до України через відсутність у нього документа, який посвідчує особу та підтверджує громадянство.
Жінка виїхала до Польщі з немовлям, народження якого не було зареєстровано належним чином, маючи тільки довідку про звернення за ОБГ. Наразі щодо неї також прийнято рішення про визнання ОБГ, яке вона може отримати тільки на території України. Проте жінка не має уявлення як повернутись в Україну без жодного документа, який посвідчує її особу. Ситуацію ускладнює проблема реєстрації народження дитини. Жінка, визнана ОБГ в Україні, виїхала до Польщі з посвідкою на тимчасове проживання. Після отримання рішення про визнання ОБГ до 24 лютого 2022 року вона мала лише можливість звернутись за оформленням посвідчення ОБГ для виїзду за кордон, проте не встигла звернутися за оформленням посвідчення ОБГ для виїзду за кордон. Жінка не знає чи може повернутись в Україну з посвідкою на тимчасове проживання, а процедура оформлення посвідчення на повернення в Україну є доступною тільки для ОБГ, які постійно проживають на території України.
Звертаємо увагу на те, що Європейська мережа з безгромадянства рекомендувала європейським державам (в т.ч. Україні) сприяти свободі пересування та праву на повернення в Україну для всіх осіб без громадянства та під ризиком безгромадянства з України. Через страх неможливості повернутись в Україну, обмежень у свободі пересування та інших правах, пов’язаних з відсутністю підтвердженого громадянства та документів, які посвідчують особу, бенефіціари ПнЗ не наважувались на евакуацію з зон активних бойових дій, наражаючи себе і своїх дітей на смертельну небезпеку.
Забезпечення можливості повернення таким особам є принципово важливим, ураховуючи, що такі особи не мають держави громадянства або законного проживання; особи розпочали довгий шлях визначення свого статусу саме в Україні, у тому числі шляхом складних процедур встановлення юридичних фактів у судовому порядку; мають на території Україні членів сім’ї та інші соціальні зв’язки.
ІІІ. Шляхи вирішення
Спрощення прикордонного контролю в умовах воєнного стану стало ефективним способом забезпечення права кожного на пошук безпеки. Цей підхід має й надалі застосовуватися з дотриманням принципу рівності перед законом, у тому числі, за відсутності привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження тощо. Виїзд з України для іноземців та ОБГ, особливо в умовах ескалації воєнних дій, має бути забезпечений на тих самих умовах, що й громадянам України незалежно від місця розташування пункту пропуску. Населення має бути своєчасно і зрозуміло проінформовано про умови виїзду з України.
Разом з цим, спрощення прикордонного контролю має наслідком виникнення ситуації невизначеності щодо умов повернення в Україну тих осіб, які мають таке право і законно розраховують на нього.
На підставі викладеного, право на в’їзд в Україну має бути обов’язково забезпечене особам, які виїжджали з території країни після 24 лютого 2022 року внаслідок збройної агресії Російської Федерації:
– особам, яких визнано в Україні біженцями;
– особам, яких визнано в Україні особами, які потребують додаткового захисту;
– особам, яких визнано в Україні ОБГ;
– іноземцям та ОБГ, які постійно проживали на території України;
– особам з невизначеним громадянством, а також шукачам захисту, які фактично проживали/перебували в Україні до 24 лютого 2022 року і мають в Україні родичів, житло тощо.
Відповідно до Рекомендацій, схвалених рішенням Комітету Верховної Ради України з питань соціальної політики та захисту прав ветеранів (Протокол від 06 липня 2022 року № 119), механізм повернення зазначених категорій осіб має бути розроблений спільно з Державною прикордонною службою України.
Крім того, Кабінету Міністрів України необхідно розробити механізм видачі вже виготовлених на території України документів, необхідних для повернення до України вищезазначеним групам людей, у розміщеному за межами України відокремленому підрозділу (філії, представництва) державного підприємства, що належить до сфери управління ДМС, або закордонній дипломатичній установі, подібний до того, який визначений у постанові Кабінету Міністрів України від 22 жовтня 2022 року № 1220 “Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оформлення документів, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України”.
Президент БФ «Право на захист»
Олександр Галкін
