У середу, 06.10.2017 р.,  Президентом України було подано до Верховної ради проект Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях». Правові аналітики БФ «Право на захист» проаналізували цей законопроект і визначили: він має як переваги, так і суттєві недоліки.

Найбільша перевага законопроекту: нарешті визнається факт збройної агресії Російської Федерації щодо України, що дає підстави для припинення формальної антитерористичної операції та створює необхідність застосування положень законодавства щодо воєнного стану, а також положень договорів у сфері міжнародного гуманітарного права, учасницею яких є Україна.

Недоліки, які переважають позитивні аспекти.

1. Норми законопроекту № 7163 є суто декларативними і не створюють механізмів його реалізації.
2. Метою закону є врегулювання політики держави Україна на окремих територіях Донецької та Луганської областей, проте текст законопроекту не містить жодної згадки про окупацію та анексію Автономної Республіки Крим. Отже, це питання випадає із сфери регулювання цього закону, що є неприпустимим, адже саме з окупації АР Крим почалася збройна агресія Російської Федерації щодо України. Варто нагадати, що у проміжній доповіді прокурора Міжнародного кримінального суду від 14.11.2016 р. вказано, що міжнародний збройний конфлікт між Україною та РФ розпочався не пізніше 26.02.2014 р. (п. 158).
3. Законопроект присвячений особливостям державної політики на окремих територіях України, проте, зважаючи на текст законопроекту, суть такої політики зводиться до констатації факту збройної агресії та можливості введення на цих територіях воєнного стану з усіма відповідними наслідками. Водночас законопроект не містить жодного положення про державну політику після повернення цих територій під українську юрисдикцію. Отже, можна стверджувати, що особливості державної політики у цьому питанні вичерпуються встановленням факту існування проблеми, проте не включають пропозиції щодо її вирішення.
4. Законопроект не визначає, як саме органи державної влади будуть здійснювати захист прав і свобод громадян України на тимчасово окупованих територіях в Донецькій та Луганській областях і здійснювати постійний моніторинг стану їхнього дотримання.
5. Законопроект не містить жодного чіткого визначення, насамперед, для «заходів із забезпечення національної безпеки та оборони, стримування і відсіч російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях» та не містить навіть орієнтовного переліку таких заходів. Такі розмиті визначення, як правило, говорять про небажання суб’єкту законотворення обмежувати себе у діях, що можна підвести під це визначення. Окрім того, цей законопроект, у разі його ухвалення як закону, відкриває шлях до введення воєнного стану та перепідпорядкування влади на місцях Об’єднаному оперативному штабу ЗСУ. У такому випадку і зважаючи на відсутність визначення та переліку заходів щодо забезпечення національної безпеки та оборони, є ризик того, що більшість нормативно-правових актів, якими будуть врегульовуватися відносини у цій сфері будуть віднесені до категорії інформації з обмеженим доступом.
6. Певні перехідні положення законопроекту, зокрема про внесення змін до деяких законодавчих актів виписані у такий спосіб, що створюють різночитання норм і порушують принцип юридичної визначеності. В результаті створюється ризик для одночасного існування двох взаємовиключних станів – антитерористичної операції та збройного конфлікту.
7. Текст законопроекту не відповідає нормопроектувальній техніці (одні статті мають назву, інші – ні; в окремих статтях є нумерація частин, в інших – ні тощо).

Окремі зауваження щодо тексту законопроекту.

Не передбачено, що Розпорядження КМУ №1085 втрачає силу

Відповідно до ч. 3 ст. 1 межі тимчасово окупованої території визначаються за поданням Генерального штабу ЗСУ (але невідомо яким нормативним актом закріплюється), однак не передбачає, що Розпорядження КМУ №1085 яким затверджено перелік населених пунктів, на території яких органи державної влади тимчасово не здійснюють свої повноваження, втрачає силу. Як результат – складеться ситуація коли з одного й того ж питання діє 2 нормативних акти, що призводить до множинного трактування та корупції на місцях.

Містить дуже загальні норми щодо майнових прав

Ч. 5 ст. 2 законопроекту містить дуже загальні норми щодо майнових прав фізичних осіб. Констатується лише їхня наявність, однак не виписано жодного механізму реалізації таких прав. Окрім того, законопроект не містить навіть бланкетних норм на положення вже існуючого законодавства щодо захисту прав власності та інших речових прав на майно. Також із законопроекту ніяким чином не випливає у який спосіб держава буде захищати права фізичних осіб на майно, що міститься на тимчасово окупованій території, і не встановлено обов’язку держави врегулювати це питання.

Законопроект передбачає припинення антитерористичної операції (АТО) але не дає альтернативи

Одним з наслідків припинення АТО є автоматичне припинення дії ЗУ «Про тимчасові заходи на час проведення АТО», який містить важливі норми щодо мораторію на виконання договірних зобов’язань та ненарахування пені та штрафів на основну суму заборгованостей за кредитними та іншими договірними зобов’язаннями, особливості реєстрації юридичних осіб та ФОПів, користування земельними ділянками та комунальним майном. Альтернативи для цього закону не передбачено.

Відповідно до ст. 6 законопроекту передбачено, що порядок вчинення правочинів та реалізації інших прав людини і громадянина регулюються згідно ЗУ «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», якій було прийнято 15.04.2014 р.

Застосування норм цього закону до окупованих територій Донецької та Луганської областей конфліктує з нормами діючого законодавства України, а саме:

1. Відповідно до ст.6 вищевказаного закону особи, що виїхали з ТОТ, мають право звертатися до територіальних органів з питань міграції для отримання довідки, яка буде підтверджувати місце проживання такої особи (ця норма ставить під питання повноцінне функціонування Постанови КМУ № 509 і № 637 та вимогам ЗУ «Про забезпечення прав та свобод внутрішньо переміщених осіб»).
2. Відповідно до ст.7 цього закону соціальні права здійснюються відповідно до законодавства України. У разі, якщо особи, які є отримувачами пенсійних виплат, не отримують пенсії від РФ, виплата пенсій таким особам здійснюється у порядку, встановленому КМУ (як відомо, на цей час механізм виплат пенсій на ТОТ відсутній).

Щодо забезпечення реалізації права на освіту – відповідно до ст. 12 вищевказаного закону, «громадяни України, що проживають на ТОТ та на лінії зіткнення мають право на здобуття освітнього рівня на території інших регіонів України за рахунок коштів державного бюджету з наданням місць у гуртожитках на час навчання».

Положення законопроекту змінюють встановлений Конституцією України порядок

Викликає занепокоєння ч. 2 ст. 11 законопроекту, в якій зазначено, що Верховна Рада України цим законом схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань для стримування і відсічі збройній агресії. Таке положення порушує конституційно встановлений порядок дій Президента України і Верховної Ради України у випадку збройної агресії проти України, оскільки спочатку Президент України повинен звернутися до парламенту із відповідним поданням згідно із п. 19 ч. 1 ст. 106 Конституції України, а вже Верховна Рада України згідно із п. 9 ч. 1 ст. 85 повинна розглянути це подання і прийняти рішення про схвалення рішення Президента України щодо використання ЗСУ. Положення ж цього законопроекту фактично змінюють встановлений Конституцією України порядок, що вказує на їхню неконституційну природу.

Введення воєнного стану

Окремої уваги потребують Прикінцеві і перехідні положення тексту законопроекту, якими вносяться зміни до низки законів щодо введення воєнного стану. Насамперед, у випадку введення режиму воєнного стану повноваження органів місцевого самоврядування та військово-цивільних адміністрацій припиняються і створюються військові адміністрації з прямим їх підпорядкуванням Об’єднаному оперативному штабу ЗСУ, що є логічним з огляду на природу воєнного стану. Також цими змінами передбачено перепідпорядкування військово-цивільних адміністрацій начальнику Об’єднаного оперативного штабу для виконання заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у разі залишення у силі антитерористичної операції. Таким чином, у будь-якому випадку (чи то у разі АТО, чи то у разі введення воєнного стану) органи влади на місцях будуть підпорядковуватися Об’єднаному оперативному штабу ЗСУ, що може потягти за собою фактичне встановлення режиму воєнного стану без його офіційного оголошення. Це є неприпустимим і неконституційним з огляду на природу воєнного стану і конституційно встановлену необхідність його офіційного запровадження у разі збройної агресії іноземної держави проти України.

Зброя і техніка можуть залучатися у мирний час

Також варто звернути увагу на внесення змін до Прикінцевих положень Закону України «Про Збройні Сили України». Відповідно до запропонованих змін військові частини і підрозділи ЗСУ, а також зброя і техніка можуть залучатися у мирний час. Отже, застосування ЗСУ без офіційного введення воєнного стану буде легалізовано, тобто на виході отримаємо узаконення нинішньої ситуації щодо використання ЗСУ і відповідної техніки та зброї у зв’язку із проведенням АТО.